Atatürk dönemi ekonomi politikaları (1): Cumhuriyet'in ilk yıllarında ekonomik bağımsızlık arayışı (1923-1929)

"Siyasi ve askeri zaferler ne kadar büyük olurlarsa olsunlar, ekonomik zaferlerle taçlandırılmazlarsa elde edilen zaferler sürekli olamaz"  

Mustafa Kemal Atatürk  

Cumhuriyet Bayramı'nın kutlandığı bu günlerde hazırladığım iki yazı ile Cumhuriyetin ve askerî-siyasi bağımsızlığın ardındaki taşıyıcı kolon olan iktisadi bağımsızlık mücadelesini ele aldım.  

Atatürk dönemi ekonomi politikaları olarak da adlandırılan bu dönemi ikiye ayırdım. İlki İzmir İktisat Kongresi kararları ve etkileriyle şekillenen 1923-1929 dönemi, ikincisi devletçilik politikası ve sanayi planlarının uygulandığı 1930-1939 dönemi.  

1923-1929 dönemi ekonomi politikalarını ideolojik kalıplar ya da mitlere sıkıştırmak yerine, Lozan kısıtlamaları, 1929 Buhranı ve sermaye birikimsizliği gibi dönemin somut şartlarına göre değerlendirmekte fayda var.  

Bugün hâlâ çözüm bulunmaya çalışılan cari açık, dış borç, enflasyon, bütçe açığı ve sanayileşme gibi temel makroekonomik konular, acaba Cumhuriyet'in ilk döneminde hangi kısıtlar altında ele alındı ve nasıl yönetildi? 

Türkiye Cumhuriyeti, Birinci Dünya Savaşı ve Kurtuluş Savaşı’nın ardından ağır ekonomik koşullar altında kurulmuştu. Savaşlar, ülkenin insan kaynağını, sermaye birikimini ve kamu gelirlerini önemli ölçüde aşındırmıştı. Ekonomi tarıma dayalıydı, sanayi altyapısı ve yerli girişimci kalkınma hamlesinde yetersiz kalıyordu. Siyasi bağımsızlığın kazanılmasının ardından öncelikli sorun, bu bağımsızlığı ekonomi alanında da sağlamlaştırmaktı. 

Atatürk dönemi ekonomi politikaları, ağır Osmanlı borç yükü, yetersiz sermaye birikimi, yerli girişimci eksikliği ve 1929 Buhranına rağmen denk bütçe ve fiyat istikrarından taviz vermeden, dış borçlanmaya dayanmadan ortalama yüzde 8,6’lık bir reel büyüme sağladı ve entegre sanayi altyapısı kurmayı hedefledi.  

Mustafa Kemal Atatürk, henüz Cumhuriyet ilan edilmeden, Şubat 1923’te İzmir İktisat Kongresi’ni topladı. Lozan Barış Konferansı’nın devam ettiği bir dönemde gerçekleştirilen kongre, yeni devletin ekonomik kalkınmaya verdiği önemi ortaya koyuyordu. Kongrede alınan kararlar, Cumhuriyet’in ilk yıllarında izlenecek ekonomi politikalarının temel çerçevesini belirliyordu.  

İzmir İktisat Kongresi kararları 

İzmir İktisat Kongresi’ne 1.135 delege katıldı. İşçiler, çiftçiler, tüccarlar, sanayiciler ve zanaatkârlar, kendi ekonomik sorunlarını ve beklentilerini dile getirme olanağı buldu.  

Kongre, yalnızca ekonomik hedeflerin belirlendiği bir toplantı değil, yeni devletin farklı toplumsal kesimlerle ekonomik kalkınma konusunda ortak bir zemin oluşturma girişimiydi. Milli mücadelede olduğu gibi ekonominin yönünün belirlenmesindeki mücadelede de “halkın bölünmez bir bütün, ‘imtiyazsız, sınıfsız, kaynaşmış’ bir kitle” olduğu ifade ediliyordu.  

Kongrede kabul edilen kararların temelinde özel girişimin desteklenmesi, sanayileşmenin teşvik edilmesi, kredi olanaklarının geliştirilmesi ve yerli üretimin güçlendirilmesi bulunuyordu. Ayrıca yabancı sermayenin belirli koşullarla ülkeye girişine açık bir yaklaşım benimsenirken devletin ekonomik faaliyetlerdeki rolünün sınırlı tutulması ancak özel sermayenin yetersiz kaldığı alanlarda destekleyici olması öngörülüyordu. 

Kongredeki yaklaşımın arka planında, Osmanlı’nın son dönemlerinden itibaren tartışılan Millî İktisat anlayışının izleri de bulunuyordu. Yerli sermayenin güçlendirilmesi, milli bir girişimci kesimi oluşturulması ve ekonomik kalkınmanın ülkenin kendi kaynaklarına dayanması bu anlayışın önemli unsurlarıydı.  

Her ne kadar özel sektör öncülüğünde kalkınmanın sağlanması istense de savaşlardan çıkmış, sermaye birikimi yetersiz ve sanayi altyapısı sınırlı bir ekonomide özel girişimin kendiliğinden yeterli yatırımı gerçekleştirmesi kolay değildi. Bu nedenle devlet, özel girişimin gelişmesini sağlayacak kurumların kurulmasına ve teşvik mekanizmalarının oluşturulmasına yöneldi. 

İlk adım finansal kurumsallaşmayla atıldı. 1924 yılında Türkiye İş Bankası kuruldu. 1925 yılında kurulan Sanayi ve Maadin Bankası ise Osmanlı’dan devralınan bazı sanayi işletmelerini yönetmek ve sanayinin geliştirilmesine katkıda bulunmakla görevlendirildi. 1927 yılında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu da özel sanayi yatırımlarını özendirmeyi amaçlıyordu.  

Denk bütçe, mali disiplin ve vergi düzenlemeleri 

Ekonomik bağımsızlık arayışı, kamu maliyesinde de kendisini gösteriyordu. Cumhuriyet’in ilk yıllarında denk bütçe ve düzenli ödeme ilkeleri öne çıkarken bütçe açıklarına ve borçlanmaya dayalı bir finansman anlayışına temkinli yaklaşılıyordu.  

1924 yılında ilk düzenli Cumhuriyet bütçesi hazırlanırken kamu harcamalarının temel amacı kamu kurumlarını oluşturma ve kamu hizmetlerinin yürütülmesiydi. Ülkenin altyapı, eğitim, ulaştırma ve üretim kapasitesi bakımından duyduğu ihtiyaçlar için kamu kaynakları kalkınma hedefleri doğrultusunda kullanılmalıydı.  

Diğer yandan mali disiplin anlayışı önemini korudu ve Atatürk dönemi bütçeleri, 1925 yılı hariç, fazla verdi (Bkz. Grafik 1).   

Vergi sisteminde de köklü bir dönüşüm yaşandı. 1925 yılında Aşar Vergisi kaldırıldı. Tarımsal üretici üzerindeki baskıyı kaldırmak ve iç piyasayı canlandırmak amacı taşıyan bu düzenlemeyle kamu gelirlerinde bir boşluk ortaya çıktı. Çünkü 1924 bütçesinde Aşar Vergisi toplam bütçe gelirlerinin yüzde 27,4’ünü oluşturmaktaydı.  

Bu kaybın başka vergi düzenlemeleri ve gelir kaynaklarıyla karşılanması gerekiyordu. Yol Vergisi ve Kazanç Vergisi gibi vergiler ile devlet tekellerinden elde edilen gelirler, kamu finansmanının sürdürülmesinde rol oynadı. Bu da dolaylı vergilerin vergi sistemine hakimiyetini arttırdı.  

Ekonomik büyüme ve yapısal sorunlara çözüm arayışları 

1923-1929 arasında kamunun altyapı onarım harcamaları ve tarımsal üretimin yeniden başlaması, genel olarak yüksek büyüme oranlarının görülmesini sağladı. Reel büyüme ortalaması yüzde 8,6 olarak gerçekleşti. Kişi başı milli gelir, 1923 yılında cari fiyatlarla yaklaşık 45-50 $ seviyesindeyken 1929 yılında 85-90 $ bandına yükseldi (Bkz. Grafik 2). Ancak bu büyümenin önemli bir bölümü, mevcut üretim kapasitesinin yeniden işler hâle gelmesiyle ilişkiliydi. Kalıcı ve dengeli bir sanayileşme için gerekli sermaye birikimi ve üretim altyapısı ise henüz yeterli düzeyde değildi. 

Ayrıca o dönemde içeride ve dışarıda farklı olumsuzluklar da ortaya çıktı: 

Dönemin en ağır ekonomik sarsıntısı, 1927 kuraklığıydı. Tarımsal rekoltenin düşmesiyle ekonomi yüzde 12,8 oranında daraldı, izleyen yıllarda yeniden toparlandı (Bkz. Grafik 2). Ancak bu görünüm sanayinin ekonomideki payının arttırılmasının ve üretim yapısının çeşitlendirilmesinin önemini ortaya koyuyordu. Bugün 1923-1929 dönemi incelenirken en çok gözden kaçırılan husus, Türkiye’nin dış ticaret politikalarında Lozan Antlaşması’nın ticari hükümleri uyarınca 1929 Ağustos’una kadar gümrük tarifelerinin değiştirilememesiydi. Bu kısıtlama nedeniyle gümrük duvarları örülemedi ve sonuçta dönem boyunca kesintisiz dış ticaret açığı verildi.  

Diğer yandan Ekim 1929’da Büyük Buhran yaşandı. Türkiye’nin sanayi ve finans sektörlerinin görece sınırlı olması, dünya ekonomisiyle bütünleşme düzeyinin daha düşük kalması, bu önemli krizin bazı kanallardan ülkemize etkisini sınırladı. Buna karşılık tarımsal üretime ve dış ticarete bağımlılık, ülkeyi dünya fiyatlarındaki düşüşlere karşı kırılganlık yarattı.  

1923-1929 yılları arasındaki Atatürk dönemi ekonomi politikaları, önemli etkileri olan bir liberalizm denemesiydi. Aynı zamanda savaşlar sonrası sermaye birikimi, altyapı, nitelikli emek yetersizliği gibi ağır yapısal engellerin yanı sıra 1929 Buhranı ve Lozan’ın getirdiği gümrük kısıtlamaları altında yürütülen zorunlu bir kurumsallaşma ve hazırlık evresiydi.  

Bu süreç, siyasi bağımsızlığı pekiştirecek olan ekonomik bağımsızlığa ulaşmada yalnızca özel sektörü teşvik etmenin mevcut tarihsel koşullar altında yetersiz kaldığını ortaya koydu. O nedenle özel teşebbüsün ötesinde devletin daha aktif rol alacağı yeni kalkınma araçlarına ve sürdürülebilir bir modele ihtiyaç vardı. O modele cevabı verecek olan ülkenin kendi şartlarından doğan “Devletçilik” ile mümkün olacaktı.    

Yarınki yazımda, “fırtınada rota değişimi” olarak da nitelendirilen ve Atatürk dönemi ekonomi politikalarındaki dönüşümü temsil eden 1930-1939 yıllarındaki Devletçilik modeli ve beş yıllık sanayi planlarını okuyacaksınız.