Son günlerde iki Boğaziçi köprüsü (15 Temmuz Şehitler ve Fatih Sultan Mehmet) ile yedi otoyolun özelleştirilmesi (işletme hakkı devri) konusundaki tartışmalar, 80’li yılların başında Anavatan Partisi genel başkanı rahmetli Turgut Özal ile Halkçı Parti genel başkanı rahmetli Necdet Calp arasında, Boğaziçi Köprüsü konusunda, televizyon ekranlarındaki satarım-sattırmam tartışmalarını anımsattığı için “nostaljik bakış” deyimini kullandım. O zamanki tartışmanın konusu, bazı altyapı tesislerinin gelirine “gelir ortaklığı senedi” ile ortak olmayı amaçlarken; bugünkü tartışmaların konusu köprü ve otoyolların işletme hakkı devri yolu ile özelleştirilmeleridir.
İstanbul Boğazındaki iki köprü ile yedi otoyolun işletme hakkı devri yolu ile özelleştirilmesinin gerekçesi, ilgili bakan tarafından, yol bakımlarının (on yılda bir hafif, 20 yılda bir ağır bakım) devlet bütçesine ciddi mali yük getirdiği, işletme hakkı verilerek masrafların işletmeciye yüklenmesi, üzerine de bir para alınması olarak açıklanmaktadır[1]. İdarenin beklentisi anlaşılmakla beraber, işletme hakkını devralacak teşebbüsün kazancı ne olacaktır? Bakım ve onarımın ciddi mali yükü ile idarenin beklediği geliri de karşılayacak özel teşebbüs, kendi kazancını da sağlamak durumundadır. Sonuçta, tüm bu unsurların içinde yer alacağı bir geçiş ücreti ortaya çıkacaktır ki, bunun vatandaşa maliyeti ne olacaktır?
2012 yılında da (2000 kilometrelik otoyol ağıyla beraber) iki köprü için benzer girişimde bulunulduğunda 25 yıllık işletme süresi karşılığı 5 milyar 700 milyon dolar önerilmesi üzerine, dönemin Başbakanının bu paraya özelleştirmenin “vatana ihanet” olacağını söylemesi üzerine vazgeçilmişti[2].
Gelir ortaklığı uygulamasına dayanak oluşturan 1984 tarihli ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun’un gerekçesinde, kamu altyapı yatırımlarının artan ihtiyaçlara koşut olarak hızla yapılmasının amaçlandığı, gelir ortaklığı senedi, hisse senedi ve işletme hakkı aracılığı ile yeni yatırımlar için kaynak sağlanacağı öngörülmekteydi. Nitekim, gelir ortaklığı uygulamasından 1985 ile 1991 yılı arasında, 1 milyar 630 milyon TL, 366 milyon ABD Doları ve 104 milyon Alman Markı finansman yaratıldığı ve elde edilen bu gelirlerin çeşitli barajlarla, örneğin Kınalı-Sakarya, Gerede-Ankara, Tarsus-Adana-Gaziantep, İzmir-Aydın gibi bazı otoyolların finansmanında kullanıldığı belirtilmektedir[3]. 2983 sayılı Yasa uyarınca, örneğin 1984 ile 2004 yılları arasında 13 tanesi liman olmak üzere 19 tesisin işletme hakkı devredilmiştir. Devir süreleri limanlarda 30 yıl, marinalarda 49 yıl, termik santrallarda da 20 yıl olarak belirlenmiştir[4].
2983 sayılı Yasa’nın iptali için açılan davada Anayasa Mahkemesi’nin verdiği karar, köprü ve otoyollardan alınan geçiş ücretlerinin niteliği konusunda aydınlatıcı bilgiler de içermektedir. Anayasa Mahkemesi’ne göre, “karayollarından, köprülerden alınan geçiş parası….iktisadi şartlara göre oluşturulan ve hizmetin konusu tesislerin bakım ve idamesini ve yeni yatırımlar yapılmasını sağlamak için belirlenen bir fiyattır ve belirtilen nitelikleri bakımından muayyen kamu hizmetleri karşılığı kişilerden alınan resim, harç veya benzeri mali yükümlülüklerden de sayılmaz”[5]. Fiyat bu şekilde belirlendiği takdirde, bir başka deyişle, fiyat bakım, idame ve yeni yatırımlar yapılması dışında bir imkan sağlamayacaksa, gelir ortaklığı senedi alanların hangi gelirin ortağı olacakları sorusu ortaya çıkmıştır[6].
Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliği’nde (m.14) “Fiyat ve Tarifeler” başlığı altında, “Gelir ortaklığı senedi ihracına konu olan altyapı tesislerince üretilecek mal ve hizmetlere ait fiyat ve tarifeler, hak sahiplerine istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesi ilkesi ile yıllık enflasyon oranları da gözönünde tutularak, İdare’ce hazırlanacak teklif üzerine Kurul tarafından tesbit edilir” hükmü yer alıyordu. Nitekim, o tarihlerde idare tarafından verilen gazete ilanlarında da, gelir ortaklığı senedi sahiplerine enflasyonun üzerinde sürekli gelir sağlanacağı belirtiliyordu. Örneğin, Keban Baraj ve Hidroelektrik Santralı gelir ortaklığı senetlerinin satışı için verilen ilanlarda “Elektrik enerjisi fiyatlarındaki artışa paralel olarak, senetlerin payları da giderek artacaktır”[7] şeklinde açıklamalar konuluyordu. Nitekim Boğaziçi Köprüsü gelir ortaklığı senetlerinin satışından sonra geçiş ücretlerinin yükseltildiği bilinmektedir[8].
İşletme hakkı devri uygulaması 2983 sayılı Yasa’da olduğu gibi, 4046 sayılı Yasa’da (m.18/A-c)da özelleştirme yöntemleri arasında yer almaktadır. 4046 sayılı Yasa’ya (m.18/A-c) göre, işletme hakkının devri, “kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin -mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla- bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilme hakkının verilmesi” olarak tanımlanmaktadır. Öte yandan, 6001 sayılı Karayolları Genel Müdürlüğünün Hizmetleri Hakkında Kanun’da (m.29), 2014 yılında yapılan değişiklikle, “Otoyolların ve tesislerin değerlendirilmesi” başlığı altında, “(1) Genel Müdürlüğün sorumluluğunda bulunan otoyollar ile bunlar üzerinde bulunan bakım ve işletme tesisleri, hizmet tesisleri ve diğer mal ve hizmet üretim birimleri ve varlıkları ile ilgili olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından bunların mülkiyetinin devri hariç olmak üzere 4046 sayılı Kanunun 18 inci maddesinde yazılı yöntemler ve diğer hükümler çerçevesinde işlem yapılır. 3465 sayılı Kanun ve 3996 sayılı Kanun hükümleri saklıdır. Bu madde kapsamında işletme hakkının verilmesi imtiyaz addolunmaz. Bu çerçevede imzalanacak olan sözleşmeler özel hukuk hükümlerine tabidir. İşletme haklarının verilmesine ilişkin haklar ve yükümlülükler, ücretsiz geçiş yapacak araçlar, geçiş ücretleri, artış oranları ve diğer hususlar işletme haklarının verilmesine ilişkin sözleşmelerde düzenlenir” hükmü getirilmiştir.
Uygulamada 4046 sayılı Yasa uyarınca yapılan işletme hakkı devir sözleşmelerinin hukuki niteliği konusu duraksamalara yol açmıştır. 4046 sayılı Yasa’da (m.15) “kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi” başlığı altında, genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların sadece tekel niteliğindeki mal ve hizmet üretim faaliyetleri ile kamu iktisadi kuruluşlarının temel kuruluş amaçlarına uygun mal ve hizmet üretim faaliyetlerinin imtiyaz addolunacağı, bu madde gereğince imtiyaz sayılan faaliyetlerle ilgili olarak yapılacak anlaşma ve sözleşmelerin imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri niteliğinde olduğu hükmü yer almaktadır. Nitekim Danıştay, İzmir Adnan Menderes Havalimanı Mevcut Dış Hatlar Terminali, CIP, İç Hatlar Terminali ve Mütemmimlerinin Kiralanmak Suretiyle İşletilmesi İşine Ait Kira Sözleşmesi’nin imzalanmasına ilişkin işlemi, DHMİ Genel Müdürlüğünün bir kamu iktisadi kuruluşu olduğu, bu kuruluşun havaalanlarının işletmesinin tekel niteliğinde bir kamu hizmeti olduğunu belirterek, bu işin ancak bir imtiyaz sözleşmesi ile özel hukuk kişilerine gördürülebileceğinden, idarenin imtiyaz sözleşmesinin imzalanmasına ilişkin hukuki süreç işletilip Danıştay’dan düşüncesi alınmadan kira sözleşmesi adı altındaki bir sözleşmeyle özel hukuk kişilerine gördürülmesinin hukuka aykırı olduğu sonucuna varmıştır[9].
Ancak, siyasal iktidar, yap-işlet-devret, yap-kirala-devret, işletme hakkı devri yöntemlerinin uygulanmasında yapılan sözleşmelere, idare hukukunun uygulanmasını ve çıkan uyuşmazlıkların idari yargıda görülmesini istemediği için, 1999 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile Anayasa’nın 47.maddesine eklenen fıkra ile, ”Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir” hükmü getirilmiştir.
6001 sayılı Yasa’ya 2014 yılında, karayolları ile ilgili olarak, işletme hakkının devri sözleşmelerinin imtiyaz sözleşmesi değil, özel hukuk sözleşmesi sayılacağına ilişkin açık hüküm konulmamış olsaydı, 4046 sayılı Yasa’nın 15.maddesi gereği imtiyaz sözleşmesi olarak nitelendirilecekti. Kanımızca olması gereken de budur. 1999 yılı Anayasa değişiklikleri sırasında 125.maddeye imtiyaz sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarda tahkim yoluna gidilebileceği hükmü de konulmuştur. Yabancı yatırımcıların bu tür isteklerini anlamak mümkün olmakla beraber, siyasal iktidarın idare hukuku uygulamasını dışlayan yaklaşımı nasıl açıklanacaktır?
İşletme hakkının devredilmesi düşünülen örneğin, iki köprünün 2025 yılındaki net karlarının, 15 Temmuz Şehitler Köprüsü’nde 3 milyar 378 milyon TL; Fatih Sultan Mehmet Köprüsü’nde de 7 milyar 273 milyon TL olduğu belirtilmekte; işletme hakkı devri yoluyla özelleştirilmeleri konusundaki tartışmalar, hem bu yüksek kar gelirinden vazgeçme; hem de işletme hakkı devri sonucu araç geçiş ücretlerine yapılacak zam konusunda yoğunlaşmaktadır. Yapılan hesaplamalara[10] göre, bu otoyollarda geçiş ücretine %300 oranında zam yapılması beklenmektedir. Başta gelir ortaklığı uygulamasında belirttiğimiz gibi, işletme hakkını devralacak özel teşebbüse en az enflasyon oranında bir gelirin garanti edilmesi söz konusu olacaktır. İşletme hakkı devri sonrası geçiş ücretlerinde aşırı bir yükseliş ortaya çıktığı takdirde, YİD uygulamalarında olduğu gibi, geçiş ücretini sözleşmede belirlenenden düşük tutup, aradaki farkı, “katkı payı” adı altında, idarenin üstlenmesi gibi bir zorunluluk da ortaya çıkabilir. Bu devrin başka olumsuz sonuçlarının ortaya çıkması olasılığı da göz ardı edilmemelidir. Örneğin, 1984-2004 arası dönemde, işletme hakkı devredilen 19 tesiste çalışan personel sayısının 1329 kişiyken 1020 kişiye indiği belirtilmektedir[11].
Özetle, işletme hakkı devri bir özelleştirme yöntemidir. Köprü ve otoyolların işletilmesi kamu hizmetidir ve bu hizmetin asli sahibi ve sorumlusu da idaredir. İşletme hakkının devrinde temel amaç bu yolla elde edilecek gelir değil, faaliyetin kamu hizmeti ilkelerine uygun ve daha iyi yürütülmesinin sağlanması olmalıdır.
[1] Ulaştırma ve Altyapı Bakanının açıklamaları. Karar Gazetesi, 14/3/2026
[2] Cumhuriyet Gazetesi, 05.02.2026.
[3] S.Yaşar, Türkiye’de Kullanılan Özelleştirme Yöntemlerinin Analizi, Beta, 2007, s.144vd.
[4] S.Yaşar, op.cit., s.142vd.
[5] Anayasa Mahkemesi’nin 18.2.1985 tarihli ve E.1984/9-K.1985/4 sayılı kararı. RG;26.6.1985, sayı:18793.
[6] Y.Yayla, “Sosyal Devletten İktisadi Devlete (veya kamu Hizmetinin Sonu)”, Hukuk Araştırmaları, Ocak-Nisan 1986,s.7.
[7] T.Tan, “Gelir Ortaklığı Konusundaki Çelişki”, Milliyet Gazetesi, 18.01.1984, s.2.
[8] S.Güran, “Anayasa Mahkemesi’nin Kamu Malına Bakışı”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, Ocak 1984, sayı:1-3, s.71 vd.
[9] Danıştay 13.D; 28.12.2012,E.2012/2772
[10] CHP Genel Başkan Yardımcısı Deniz Yavuzyılmaz’a göre, KGM tarafından işletilen söz konusu yedi otoyolda kilometre başına ortalama geçiş ücretinin 0.84 TL olmasına karşın, aynı bölgede YİD modeli ile yapılıp işletilen otoyollarda 3.45 TL dir.
[11] S.Yaşar, op. cit., s.142.
